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特色小镇:PPP+产业化+金融化(一

导语:2016年,住房和城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》,明确提出,到2020年,全国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。特色小镇并不是一般意义上的行政区划单元上的小镇,也不是产业园区,它“非镇非区”,而是一个技术、产业和社区的集聚平台,按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体。特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索,它既不是建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区,又不是上述四者功能的简单叠加。从根本上来说,特色小镇是经济转型升级的新形态。




01
特色小镇建设及融资瓶颈



PPP的融资模式的选择


特色小镇在建设过程中,投融资模式及后续的运营管理方式,都不同程度的影响了特色小镇的建设,而融资约束是特色小镇建设的最大障碍。持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键,因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的。从当前的市场形势来看,主要的融资方式为两种方向,一种是产业基金,一种是PPP。本文将着重讲解PPP的融资模式。


政府和社会资本合作的PPP模式在中国各级地方政府得到广泛运用,但是投资领域绝大多数集中在综合管廊、地下管网、自来水厂等基础设施和公共服务领域,而PPP在特色小镇建设方面尚未得到合理运用。因此如何将PPP融资模式成功引入到特色小镇建设中,用以解决特色小镇建设过程中的资金来源问题,成为资本运营下特色小镇的攻坚课题。


引入PPP融资模式发展特色小镇,可以缓解一般地方政府土地指标少、基础设施弱、财政能力有限的尴尬状态,它是一种以特色小镇项目为合作载体,让实力企业参与项目建设,实现政府建设特色小镇目的,同时为参与社会资本带来一定投资回报率的模式。其中它参与的项目主要适用于准公共产品的开发,包括基础设施、公共服务设施及产业发展及服务类项目。



对于PPP模式,具有以下优势:


1.针对投资规模比较大现状,PPP中有杠杆对应撬动资金;

2.针对资金投入期限很长,PPP有滚动信息趋向错配;

3.针对可观收益较低现状,PPP有结构分级来保障收益;

4.对于增信不足,PPP项目有政府参与,成功增信;

5.对于缺乏专业的评判体系,PPP项目有专业的各种机构参与。


再来说一下特色小镇建设与PPP的结合。


PPP有一些共同的特征:


第一点是公共部门与私营部门的合作,在中国的特色可以说是政府和企业的合作,和社会资本的合作。

第二点是利益共享,利益共享是我们PPP的一个核心要点;

第三点是风险共担;

第四点是提供公共服务,提供公共产品。


因此,当政府选择PPP模式融资进行小镇建设,首先可以缓解各级政府的高负债;其次也是解决公共服务,供应效率比较低,民营资本进入比较难的一个问题;再者这样也能够发挥市场配置资源的积极作用,推动城镇化的健康发展,也是推动政府向社会力量购买服务,发展混合经济所有制一系列重要改革的良好载体;最后,PPP融资是手段,但并不是目的,更重要的是PPP还有一个管理模式,PPP的管理模式强调的是风险的共担,强调的是双方利益的组合,强调的是一加一大于二的机制效应,所以在风险控制上,PPP的做法是一个整体的社会综合效益的最大化。



02
PPP融资模式体系



这张图是项目基本合同的体系,就是PPP项目合同的一个体系,图中显示出通过PPP项目的合同为核心的体系,可以有这么五个方面的作用。通过这个图,PPP模式参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等,涉及多种法律合同关系。对于具备基础设施设计、建设、运营、维护的能力的社会资本,可以与政府签订框架合作协议,直接成立项目公司,或者通过发起有限合伙制基金后对项目公司进行股权投资,负责项目全生命周期的运作。但不管采用何种形式,均离不开金融机构各种形式的融资支持,金融机构的参与对项目的成败具有举足轻重的作用。因此主角就是四个方面:政府、社会资本、项目公司、金融机构。



而金融机构参与PPP模式,既可以作为社会资本直接投资PPP项目,也可以作为资金提供方参与项目。在作为社会资本直接参与模式下,金融机构可以联合具有基础设施设计、建设、运营维护等能力的社会资本,与政府签订三方合作协议,在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。而作为资金的提供方,金融机构可以为主要负责经营的社会资本方或者项目公司提供融资,间接参与PPP项目。融资方式可以采取项目贷款、信托贷款、明股实债、有限合伙基金、项目收益债和资产证券化等形式。 

 


03
PPP模式的初衷与边界



在PPP项目广泛引用的各种现实状况下,上周,在财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》中,地方政府利用PPP违法违规变相举债的行为被严令禁止,而就在几个小时后国家发改委印发的《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》却提出,社会资本可以拓宽融资渠道,发行专项企业债。这两份文件共同为PPP举债划定了禁止与准行的界线。同时,财政部在就上述文件答记者问时又补充称,未来还需避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。


PPP的核心是,社会资本的“投”,而不是“借”。也就是说,政府通过引入社会资本,在增加公共服务投入的同时,不能同步增加政府债务。而从我国目前PPP项目的实施情况来看,很多地方并没有严格按照PPP的初衷去做,而是扭曲和异化了高层对PPP的希望,将PPP项目变成了政府变相负债的一种手段,以股代债、以股举债、以股负债。结果,短短的一、两年时间,政府的债务负担又增加不少,大大超过了中央确定的每年新增负债不能超过6000亿的要求。



所以,要想避免PPP项目成为地方变相负债的工具,就必须回归到PPP的初衷,首先,要严格按照中央的要求,做好PPP项目的选择和评估工作,把真正可以用于PPP的项目拿出来,而不是不加分析地将所有城市建设项目都当作PPP项目。其二,要确保PPP不成为地方变相负债的工具,有关方面必须对此高度负责,把责任回归。再者,要尽可能地将有固定回报的项目作为PPP项目。近日,五部门联合印发的《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》,就明确民间资本可通过政府社会合作的PPP模式。最后,地方要建立PPP偿还基金。从地方的实际来看,有许多没有固定收入来源的公共服务项目,需要通过PPP来完成。那么,如何操作呢?建立固定收益回报制度是一种可行的操作方式。前提是,政府必须通过每年的预算收入或土地出让收入等建立PPP项目收益基金,且以人大立法的方式固定下来,以确保社会资本能够获得固定收益回报。



而关于“变相举债”,主要是指:在多数PPP项目中,政府和社会资本共同出资成立一家新的项目公司或投资基金,专门负责建设、运营该PPP项目,除了政府方之外,银行等企业也会入股,但有部分地方政府会与银行商定在1-3年内从企业手中回购股权,这就相当于政府让出部分股份来换取短期借债,实际上是变相举债,这种形式已经脱离了PPP的本意,只是地方政府出于自身的考虑披着PPP的外衣举债,不仅不利于PPP模式的推行,更增加了政府的债务风险。但另一方面,由于PPP项目资金门槛高,民企往往难以承受,在项目启动之初需要大量向银行借债,如果融资难情况的情况不得到解决,民企的投资意愿会处于低迷、观望状态,允许社会资本发行企业债正是拓宽企业融资渠道的方式之一。


此次财政部的发文指出,如果未来企业能以PPP为由发行专项债券,意味着这家企业大部分PPP项目都能使用这笔资金用以建设、运营,或偿还已直接用于项目建设的银行贷款,很大程度上减轻了企业的负担。

 


04
PPP项目与特色小镇结合



1.华夏幸福(600340)模式


华夏幸福是在布局特色小镇非常早、非常领先的企业,在股市上证券是600340,上市公司华夏幸福对特色小镇的投资建设不仅很有规模,而且十分典型。这个公司很多年前就做战略布局,着力打造产业小镇,他们都以产业新城这种提法,在国内的京津冀、长江三角洲、珠三角,以及中原地区前后投资了房山休闲度假小镇、白洋淀产业小镇,以及南京溧水会展小镇等多达五十个,甚至是把这个模式,华夏幸福已经推到了“一带一路”的沿线国家。现在在境外签约已经投资了有印度的产业新城、埃及产业新城等五个境外项目。华夏幸福在做产业新城的做法以经济发展、社会和谐、人民幸福的产新城的核心,通过创新升级、政府主导、企业运作、合作供应的PPP市场化运作模式探索实践这个区域的经济发展,提升区域经济的综合价值。




华夏幸福自己定位打造产业新城的特色小镇PPP项目,绝不是砸一枚金蛋,挣快钱,应该借特色小镇的平台养一窝金鸡,未来持续不断的收获金蛋。华夏幸福是全国第一个明确提出以PPP模式来开发建设的南京的溧水会展小镇,政府和投资方都希望南京溧水成为未来江浙一代的会展集散地,并且预计每年能够实现15亿的会展收入。


2.浙江巧克力甜蜜小镇


巧克力甜蜜小镇,位于浙江东北部的嘉善,是一座集产业、旅游、文化为一体的巧克力产业特色小镇,是亚洲目前最大的巧克力特色旅游风景区,浙江省10个省级示范特色小镇之一。浙江巧克力小镇规划面积3.87平方公里,总投资55亿元,自2014年10月开张运营。巧克力甜蜜小镇在PPP模式方面具有如下特征:



PPP项目包装推介


在第三届世界浙商大会开幕式上,签约重大项目60个,其中有6个关于嘉善大云巧克力甜蜜小镇的PPP项目,分别为巧克力主题街区项目、甜蜜小镇酒店项目、民宿开发项目、婚庆商业风情街区项目、咖啡豆产业园项目、德国啤酒庄园项目。


多层金融体系保障


2016年,农发行对巧克力甜蜜小镇已投放项目贷款10亿元用于基础设施建设项目。同时,总投资4.3亿元的小镇度假区环境综合整治提升项目,融资3亿元。


政府政策支持保障


嘉善县出台用地、资金、项目、改革、公共服务等五个方面的政策措施,对小镇建设中新增建设用地,县里优先办理农用地转用及供地手续,优先确保重点项目、基础设施用地指标。


部门资源优先倾斜


实行凡是符合小镇定位的招商项目优先向小镇集聚,基础设施、公共服务、人文环境等方面的资源优先向小镇倾斜,管理、建设、运营等方面专业人才优先向小镇配备的方针。

 


05
对特色小镇运用PPP模式的政策建议



1.完善人才引进政策


为了吸引社会资本投资,政府应制定相关适合PPP融资项目发展的政策,并以政府的角度制定相关文件来保持政策的稳定性,如要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益。为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施,政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。当然也应该为特色小镇后续的经营和发展储备一批专业对口的人才。


2.提供税收优惠政策


社会资本参与到特色小镇PPP融资项目时,政府应加大政策引导,如可以在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策,以达到降低社会资本的投资成本。如在建设阶段,政府可以采取免征和少征税费的税收减免政策。在运营环节,对于特色小镇的租金税收方面可以免征房产税和营业税。虽然这样对于政府来说,损失到一部分的财政收入,但是未来特色小镇的一些衍生性产业会对政府的税收产生一定的补充。


3.专业的金融支持政策


政府对于特色小镇PPP项目提供金融支持时,不仅要出台相应的金融政策,还需要建立符合特色小镇PPP项目的金融体系,最直接有效的手段是扩大商业银行的贷款力度。同时,政策还可以利用其行政手段和影响力,大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目。在资本市场里,直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债。还有一些比较流行的融资方式适合特色小镇PPP项目,因为特色小镇PPP项目目前不会产生收益,但是特色小镇未来会产生稳定的现金流,这样就可以通过资产证券化来进行特色小镇PPP项目的融资。

 

参考文献:

[1] 贾康,孙洁.公司伙伴关系(PPP)的概念、起源特征与功能[J].财政研究,2009(10)

[2] 张涛涛,袁竞峰,等.PPP模式建设保障房的国际经验与战略选择[J].建筑经济,2014(11)

[3]罗宏斌.“新型城镇化”的内涵与意义[N].湖南日报,2010(03)

[4] 丁伯康,郝中中.PPP模式在特色小镇建设中的运用研究,2016

[5] 穆京怀,特色小镇PPP融资模式,2017

[6] 蒋梦惟,林子,PPP举债的边界到底在哪,政经,2017

[7] 特色小镇发展中心规划,2016


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